انستیتوت صلح ایالات متحده – ویلیام بیرد
مترجم: جلیل پژواک
در کشوری که فساد و حکومتِ ناکارآمد مانع تلاشها برای ساختن یک دولت کارآمد شده است، وزارت مالیه افغانستان عملکرد متمایز و برجستهای داشته است. این وزارت با رهبری شایسته از سال 2002 تا کنون عواید کلان حکومت را جمعآوری، کمکهای بیرونی را مدیریت، معاش کارمندان دولتی را پرداخت و وجوه خدمات عامه را تأمین و اعتماد دونرها را جلب میکند. اما حالا تمام [دستآوردهای این وزارت] تهدید میشود. حکومت افغانستان با جداکردن بخشهای اصلی تشکیلدهنده وزارت مالیه و قراردادن آنها مستقیما تحت کنترل کاخ ریاستجمهوری، در حال ناقصکردن این وزارتخانه و تضعیف یکی از موثرترین نهادهای کشور است. این حرکت برای حکومتداری و بقای مالی افغانستان بد است، به توسعه کشور آسیب میرساند و در صورت دستیابی به توافق با طالبان، پایداری صلح را به خطر میاندازد.
تجزیه این وزارتخانه در 19 فبروری آغاز شد، زمانی که اشرف غنی در میانهی اختلافات جاری بر سر نتایج انتخابات ریاستجمهوری حکمی را مبنی بر ایجاد تغییرات اساسی در ساختار اداری و ترتیبات گزارشدهی این وزارت صادر کرد.
براساس این فرمان سه حوزه وظیفوی اصلی وزارت مالیه [یعنی] عواید، گمرگات و خزانهداری و بودجه بهعنوان واحدهای مستقل از وزارت مالیه جدا شده و با دورزدن وزیر مالیه و معین این وزارتخانه، مستقیما به دفتر رییسجمهور (از طریق ریاست عمومی اداره امور ریاستجمهوری) گزارش دهند. نقش وزارت مالیه در این سه حوزه به یک [نهاد] ارائهکننده پشتیبانی اداری و لجستیکی، بدون اینکه کدام صلاحیت نظارتی داشته باشد، تنزل داده خواهد شد و [در این سه حوزه] هیچ نوع پاسخگو نخواهد بود. در عوض یک «بورد مشورتی» که هنوز تعریف واضحی ندارد و احتمالا در ارگ واقع شده و توسط یک مشاور ارشد ریاستجمهوری رهبری میشود، با نظارت مستقیم رییسجمهور مسئولیتها و وظایف وزارت مالیه را برعهده خواهد گرفت.
منطقی که در این حکم آورده شده این است که این تغییرات «مدیریت موثر و شفافیت در امور مالی و بودجهسازی» را ارتقا میبخشد. اما کاملا گنگ است که حکومت چگونه با تجزیه [یک وزارتخانه کلیدی] و تمرکزگرایی -و دخیلکردن رییسجمهور و دفتر وی تا این حد مستقیم در امور سه حوزه کلیدی- به این اهداف دست مییابد. برعکس این حرکت خطر سیاسیکردن وظایف مالی کلیدی و تضعیف پاسخگویی را به همراه دارد. تکهتکهکردن وظایف مالیِ کلیدی دولت خطر تضعیف انسجام بودجه را در پی داشته و مدیریت مالی بینقص و موثر را با چالش مواجه میکند. علاوه براین، قراردادن مستقیم مسئولیت مهمی مانند جمعآوری عواید در اختیار ریاستجمهوری، خطر متمرکزشدن فساد -نه مهار آن- و زیانهای عایداتی را به همراه دارد.
گذشته از این تأثیرات منفی، اکنون زمان بسیار بدی برای اجرای چنین تغییرات ساختاری شدید است.
افغانستان در بحبوحه بحرانهای متعدد قرار دارد. نتایج انتخابات ریاستجمهوری این کشور هنوز مورد مناقشه است. نگرانیها دربارهی تطبیق توافقنامه ایالات متحده و طالبان و همچنین پیشرفت روند صلح افزایش یافته است. خشونت ادامه دارد و بازیگران عمده و سایر تخریبکنندگان روند همچنان مشکلتراشی میکنند و در این میان، مهمتر از همه، دنیاگیرشدن ویروس کرونا است که میتواند افغانستان را، کشوری که برای مقابله با آن مجهز نیست، ویران کند.
علاوه براین، این حرکت با توجه به زمانبندی آن و عدم مشورت قبلی با ذینفعان، به ناچار سوءظنهایی را در مورد انگیزه [ریاستجمهوری] از این حرکت ایجاد میکند. بهعنوان مثال، آیا در میان سایر مسائل، انگیزهی پشت این حرکت گریز از پاسخگویی در برابر پارلمان است که از سرپرست این وزارت بهخاطر عدم حضور در جلسات مجلس و عدم پاسخگویی به پرسشهای نمایندگان شاکیاند یا خیر؟
به خطر انداختن نهاد برتر حکومت
وزارت مالیه نقش مهمی را در سکتور دولتی افغانستان ایفا میکند. این وزارتخانه سالانه بیش از دو میلیارد دالر عواید دولتی را جمعآوری میکند، نزدیک به 3 میلیارد دالر کمک بینالمللی به بودجه ملی افغانستان را بسیج و مدیریت میکند، معاش حدود 400 هزار کارمند دولتی افغانستان (از جمله بیش از 200 هزار معلم) و بیش از 300 هزار سرباز ارتش و پولیس را پرداخت میکند، و مسئولیت طرح، مصرف و محاسبه بودجه ملی افغانستان را که سالانه به بیش از 5 میلیارد دالر میرسد، بر عهده دارد. این وزارتخانه با سایر وزارتخانهها، پارلمان، کمککنندگان افغانستان، نهادهای بینالمللی، نهادهای تفتیشکننده و سکتور خصوصی و همچنین مردم افغانستان در تعامل است و از اینرو قطب حیاتی حکومت دانسته میشود. وزارت مالیه در کنار تأمین مصارف خدمات کلیدی دولت، بهطور مستقیم بر بخش معارف و بهطور غیرمستقیم بر بخش صحت عامه از نظر مالی نظارت میکند.
در سال 2002 وقتی رییسجمهور غنی در دو سال و نیم نخست -که دورهی تعیینکننده دانسته میشود- شکل گیری دولت پسا طالبان وزیر مالیه شد، این وزارتخانه خود را بهعنوان یکی از چند نهاد دولتی موثر و معتبر افغانستان جا انداخت. این وزارتخانه به تدریج ظرفیتسازی کرد، وابستگی به مشاوران خارجی را کاهش داد و با مرور زمان [این وابستگی را] عملا از میان برداشت. این نهاد تهداب مدیریت سالم امور مالی دولت را گذاشت و کادر فنی و مدیریتی واجد شرایط را برای پیشبرد وظایف این وزارتخانه تربیه کرد و بستری را برای شکوفایی استعداد و ذخیرهای از مدیران کاربلد برای ایفای نقش رهبری در دولت را فراهم کرد.
احتیاج مادر اختراع است؛ داشتن یک وزارت مالیه کارآمد، موثر و معتبر برای دونرها به منظور انتقال مبالغ هنگفت کمک از طریق بودجه افغانستان بسیار مهم بود. وزارت مالیه در جلب حمایت جهانی برای بودجه حکومت افغانستان که از سال 2002 تا کنون به دهها میلیارد دالر رسیده است، موفقیت چشمگیری داشته است. موفقیت این وزارتخانه براساس تعهد آن مبنی بر این بوده است که بودجه برای مقاصد مجاز مصرف شود، از ریخت و پاش و اتلاف پول جلوگیری صورت گیرد و عواید برای پوششدادن مخارج عامه روزافزون افزایش داده شود. وزارت مالیه هرچند طی این سالها با فراز و نشیبهایی روبرو شد، اما در کل ظرفیت، موثریت و اعتبار خود را تا همین اواخر حفظ کرد.
زوال مدیریت
از سال 2018 و با جایگزینی وزیر مالیه، تغییرات مکرر و عمدهای در تیم مدیریتی وزارت مالیه به میان آمد که [این تغییرات] در سال 2019 شتاب گرفت و در نهایت باعث تشدید «عدم قطعیت» و همچنین کوتهنگریِ شد که در دورهی انتخابات ریاستجمهوری و همچنین جدیشدن مذاکرات ایالات متحده و طالبان آشکار بود. تأثیرات منفی این تغییرات بهخصوص در رکود در جمعآوری عواید سال 2019 افغانستان بهطور فزایندهای آشکار شده است. اختلاف بر سر کمکها در دوره پسا صلح و جنجال بر سر استراتژی توسعه که در سال 2019 آغاز شد، از دیگر نشانههای بدترشدن مشکلات است. این تحولات نگرانکننده هرچند چشمگیر و قابلتوجه، ولی در مقایسه با فرمان 19 فبروری ریاستجمهوری و خساراتی که احتمالا این فرمان بر دولت وارد میکند، کمرنگ است.
گذشته از اینکه تکهتکهکردن وظایف یک وزارتخانه و تمرکز بیش از حد صلاحیتها به یک اداره از نقطه نظر مدیریت سالم دولتی بیمعنی است، این تغییرات خطر سیاسیشدن این وظایف و تضعیف پاسخگویی مثلا وزات مالیه به پارلمان افغانستان را به همراه دارد. وزیر مالیه همانند سایر وزرا قرار است توسط رییسجمهور معرفی میشود و باید تأیید مجلس را بگیرد. اما پارلمان افغانستان بودجه ملی را نیز بررسی و تصویب و بر اجرای آن از جمله از طریق برگزاری جلسات استماعیه که در آن وزیر و رهبری وزارت مالیه باید به قوه مقننه جواب پس بدهند، نظارت میکند. این روندِ عادی پاسخگویی و نظارت در نتیجه تغییرات ناشی از فرمان 19 فبروری ربط خود را از دست خواهد داد، زیرا وزیر مالیه و معین وی فقط نقش اداری و لجستیکی را [در سه حوزه فوقالذکر] خواهند داشت و مشاور ریاستجمهوری که از جانب ارگ برای پیشبرد سه وظیفه مالی کلیدی موظف میشود، به پارلمان پاسخگو نخواهد بود.
پیامدهای مخرب
فرمان 19 فبروری ریاستجمهوری افغانستان نگرانیها درباره آیندهی این کشور را افزایش میدهد.
اول، این فرمان یک نهاد مهم و تا کنون موثر را که برای حفظ وضعیت اداری افغانستان ضروری دانسته میشود، تضعیف میکند.
دوم، این فرمان نفوذ بروکراتیک و سیاسی وزارت مالیه را بهعنوان وزارتخانهای که از اولویتهای مالی و مدیریت مالی سالم دولت دفاع میکند، بهشدت تضعیف میکند.
سوم، جمعآوری عواید که در سال 2019 با رکود مواجه شد، احتمالا چالشبرانگیزتر از قبل میشود و این مسأله اعتبار وزارت مالیه را خدشهدار و دعوای این وزارت را که میگوید افغانستان در راستای تأمین مخارج خود از طریق عواید داخلی، در حال پیشرفت است، باطل میکند. هرچند دادن استقلال بیشتر به واحدهای جمعآوری عواید و جداکردن کارمندان آن از سایر خدمات ملکی عادی -با ارائه میکانیزمهای مناسب برای تشویق رفتار خوب و کاهش احتمال فساد از جانب کارمندان واحدهای جمعآوری عواید- میتواند گزینهی منطقی برای پالیسیسازی باشد؛ اما واگذاری وظیفه جمعآوری عواید مستقیما به دفتر رییسجمهور، نهتنها هرگونه پیشرفت در خصوص جمعآوری عواید را منتفی بلکه خطرات [فسادزای] بیشتری را ایجاد خواهد کرد.
چهارم، چنین تغییر ناگهانی و آشکارا مشکلساز در وزارت مالیه اعتماد حامیان مالی را خدشهدار میکند و به ضرر مسأله ادامهی کمکهای بینالمللی واقع خواهد شد که برای آیندهی نزدیک با توجه به اینکه افغانستان روند صلحی را در پیش رو دارد که ممکن است طولانی شود، ضروری است. برای افغانستان، تمدید و تجدید وعدههای کمکهای جاری بینالمللی که در کنفرانس بروکسل در سال 2016 به افغانستان وعده داده شد و مجددا در کنفرانس جنیوا در سال 2018 بر آن تأکید صورت گرفت و در پایان امسال منقضی میشود، مبارزهی دشواری خواهد بود.
و در نهایت، در صورت پیشرفت روند صلح، یک وزارت مالیه ضعیف و تکهتکه میتواند یک مانع باشد. یک وزارت مالیه درهمشکسته -وضعیتی که با توجه به فرمان 19 فبروری برای این وزارت پیشبینی میشود- که وظایف کلیدی آن مستقیما تحت اختیار ریاستجمهوری قرار گرفته باشد، نمیتواند طی یک روند صلح طولانی و یا حتا بعد از توافق، نقش سازنده و مثمر ثمری داشته باشد. حکومت در آن مقطع، یعنی پس از روند صلح و توافق با طالبان (و حتا توافق تشریک قدرت با این گروه) باید فعال و قادر به جذب کمکها باشد. از اینرو داشتن یک وزارت مالیه قوی و موثر میتوانست مزیتی در این خصوص باشد.
رویهمرفته، این تغییرات پایداری صلح را تهدید میکند.
چه کار باید کرد؟
افغانستان نباید این نهاد کلیدی دولت را آنهم در این مقطع حساس و حیاتی، دستکاری و به خطر اندازد زیرا قادر به تحمل پیامد آن نیست.
تنها راهکار موثر و مسئولانه لغو این تغییرات (اگر قبلا عملی شدهاند) یا متوقف کردن این تغییرات (اگر تا کنون عملی نشدهاند) از طریق ابطال فرمان 19 فبروری ریاستجمهوری است.
شرکای بینالمللی و جامعه مدنی افغانستان فورا باید بر اهمیت این موضوع تأکید کنند و بر حکومت فشار وارد کنند تا از تصمیمش عقبنشینی کند. در صورت لزوم، شرکای بینالمللی باید ادامه کمکهای سال جاری و حتی کمکهای آینده را که در کنفرانس بعدی حامیان مالی برای افغانستان [از جانب حکومت افغانستان] تقاضا و [از جانب حامیان بینالمللی حکومت افغانستان] وعده داده خواهد شد و برگزاری آن برای اواخر سال جاری پیشبینی شده، به لغو این فرمان مشروط کنند.
پس از اینکه ساختار و صلاحیت نهادی قبلی وزارت مالیه به حالت اولش برگشت، اولویت اصلی برای این وزارت باید ایجاد و حفظ یک تیم مدیریتی شایسته، موثر، پاک و توانمند برای جلوگیری از تغییرات مدیریتی مکرر-که نتایج منفی دارد-و سایر اختلالاتی که بیش از یک سال میشود دامنگیر وزارت مالیه شده است، باشد.
