محدودیت‌های کمک‌های ایالات متحده در افغانستان

منبع: فارین پالیسی

نویسنده: نعمت‌الله بیژن

برگردان: حمید مهدوی

جان سوپکو، سربازرس ویژه برای بازسازی افغانستان (سیگار)، در ماه جولای 2014 گزارش داد که پس از تعدیل تورم، 109 میلیارد دالری را که ایالات متحده از سال 2002 بدین‌سو برای بازسازی افغانستان تخصیص داده است، بیش‌تر از 103 میلیارد دالری است که این کشور پس از جنگ جهانی دوم، بین سال‌های 1948 تا 1952، برای عملی شدن طرح مارشال تعهد کرده بود. اما این مقایسه‌ی سیگار گمراه‌کننده است، به دلیل این‌که در این مقایسه پیچیدگی‌های مختلف در دو مورد در نظر گرفته نشده‌اند. روی‌هم‌رفته طرح مارشال برای بازیابی موفقانه‌ی اقتصادی 16 کشور اروپایی و اهداف درازمدت ایالات متحده طرح‌ریزی شده بود.

با این وجود، آن‌چه را که این گزارش نشان می‌دهد، ناکامی سیاست کمکی ایالات متحده در افغانستان است. با وجود پیش‌رفت‌های اندک در زمینه‌هایی چون گسترش آموزش و پرورش و مراقبت‌های بهداشتی، افغانستان هنوز آسیب‌پذیر، فقیر و به‌شدت به کمک‌های خارجی وابسته است.

یکی از دلایلی که کمک‌های ایالات متحده در افغانستان پس از 2001 به اندازه‌ی اروپای پس از 1948 مؤثر نبوده است، این است که بسیاری از ویژگی‌های طرح مارشال در روابط ایالات متحده– افغانستان وجود ندارند. 90 درصد پرداخت‌های طرح مارشال کمک‌هایی بودند که توسط کشورهای اروپایی و در داخل اقتصاد اروپا به مصرف می‌رسید. این کمک‌ها هم‌چنین از سه درصد تولید ناخالص داخلی این کشورها تجاوز نکرده و صرف چند سال محدود دوام کردند. ایالات متحده‌ی امریکا تنها کشور کمک کننده بود و در مورد چگونگی بازیابی اقتصادی اروپا در واشنگتن، اتفاق نظر وجود داشت؛ اروپایی که از کشورهای صنعتی و دارای منابع انسانی و مهارت‌ها تشکیل شده بود و صرف با کمبود مزمن سرمایه مواجه بود.

در سوی دیگر، افغانستان پس از 2001، در نتیجه‌ی درگیرهای طولانی‌مدت، درهم شکسته بود. از سال 1987 بدین‌سو، بیش از دو دهه جنگ، زیربناها و نهادهای نوپای افغانستان را نابود کرده بود و دورنمای بلند‌مدت ثبات را محو کرده بود. با در نظرداشت این‌که در جریان جنگ‌ها بیش از دو میلیون تن کشته شده بودند، افغانستان نه تنها با کمبود نیروی انسانی، بل‌که با کمبود مهارت‌ها و سرمایه نیز مواجه بود. نظر به گزارش بانک جهانی، هزینه‌ی دو دهه جنگ در افغانستان، 240 میلیارد دالر زیان به رشد اقتصادی و هزینه‌های کمک‌های انسان‌دوستانه و نظامی بوده است.

با وجودی که ایالات متحده به افغانستان بیش‌ترین کمک را کرده است، 53 کشور دیگر و سازمان‌های بین‌المللی نیز در بازسازی کشور سهم فعال داشتند. با این حال، این کشورها در مورد این‌که چگونه کمک‌های‌شان در افغانستان به مصرف برسند، فاقد یک دیدگاه منسجم بودند که این امر هم‌آهنگی کمک‌ها را سخت کرد. برخلاف اروپا، کمک‌های خارجی در افغانستان که سه‌چهارم آن را ایالات متحده کمک کرد، به‌طور میانگین بیش از نصف تولید ناخالص داخلی افغانستان را تشکیل داد. در نتیجه، اقتصاد جنگ و صنعت مواد مخدر افغانستان، بازسازی و حکومت‌داری در کشور را با چالش‌های جدی مواجه ساختند؛ چالش‌هایی که هیچ‌کدام در اروپای پس از جنگ وجود نداشتند.

با این حال، گزارش سیگار این تفاوت‌ها را نادیده می‌گیرد و صرف مصارف 62 میلیارد دالری امریکا در زمینه‌ی ایجاد و حفظ اردوی ملی و پولیس ملی افغانستان را به عنوان نقاط اختلاف با طرح مارشال برجسته می‌سازد. عامل دیگری که تأثیر کمک‌های ایالات متحده بر اقتصاد افغانستان را به حداقل رسانده است، حقیقتی است که بیش از 90 درصد این کمک‌ها خارج از بودجه و سیستم‌های حکومت به مصرف رسیده‌اند و یک سکتور همگانی موازی را ایجاد کرده است. از مجموع کمک‌های ایالات متحده که از سال 2002 تا کنون در افغانستان به مصرف رسیده است، حکومت افغانستان صرف حدود 7 درصد آن را حساب پس می‌دهد که از طریق بودجه‌ی سالانه‌ی حکومت افغانستان و سپرده‌هایی که به‌صورت مشترک مدیریت می‌شدند، به مصرف رسیده بود. به گونه‌ی مثال، در ماه جولای 2011، وزارت مالیه‌ی افغانستان با نشر بیانیه‌ی مطبوعاتی‌ای‌ که از طریق ایمیل به گردش درآمد، اظهار داشت که از جمله‌ی 2 میلیارد دالری که از طریق نهادهای حکومتی در یک دهه‌ی گذشته به مصرف رسیده بود، صرف 45 میلیون دالر آن با اختیار حکومت افغانستان به مصرف رسیده بود. فساد در حکومت افغانستان و ظرفیت‌های محدود آن ایالات متحده را تشویق کرد تا بخش بزرگی از کمک‌هایش را به‌طور مستقیم مدیریت کند. اما این روی‌کرد صرف فساد موجود و ضعف سازمانی را تقویت کرد. ایالات متحده مشغول مدیریت سکتور همگانی موازی باقی ماند و فرصت حمایت کافی از ایجاد نهادهای رسمی داخلی را از دست داد. در حالی که پس از آن ایالات متحده مشروط به افزایش شفافیت و بهبود ظرفیت وعده داد تا 50 درصد کمک‌هایش را از طریق بودجه‌ی حکومت افغانستان و وجوه سپرده‌ای که به‌صورت مشترک مدیریت می‌شدند، به مصرف برساند؛ اما برای ارزیابی هدف، معلومات قابل اعتماد وجود ندارد. با این حال، مقام‌های حکومت افغانستان استدلال می‌کنند که به هدف 50 درصد نایل نیامده‌اند.

مبالغ هنگفت کمک‌های ایالات متحده صرف عقد قرارداد با شرکت‌های بین‌المللی شدند که اغلب در سطوح مختلف قراردادها را به شرکت‌های دیگر واگذار می‌کردند و این امر قیمت پروژه‌ها را افزایش داده و ناکارآمدی را به‌دنبال می‌آورد. بنابراین، قیمت پروژه‌هایی که توسط ایالات متحده تمویل می‌شدند، به‌مراتب بلندتر از قیمت پروژه‌هایی بودند که توسط دیگر کمک‌کننده‌ها، مانند بانک جهانی، تمویل می‌شدند. برخلاف طرح مارشال، کمک‌های ایالات متحده در افغانستان هم‌چنین با تعدادی از تناقضات داخلی نیز مواجه بوده است. تناقض عمده در درگیری ایالات متحده در افغانستان بین «جنگ علیه دهشت‌افگنی» و دولت‌سازی بوده است. جنگ علیه دهشت‌افگنی روی اهداف کوتاه‌مدتی چون اتحادسازی با کارگزاران انفرادی قدرت برای شکست طالبان و القاعده و تمویل پروژه‌ها برای به‌دست آوردن دل و ذهن مردم متمرکز است که در نهایت تلاش‌ها در راستای ایجاد نهادهای پایا و پاسخ‌گو را تضعیف کرده است.

گزارش سیگار با وجود کاستی‌هایش، دعوتی است تا سیاست کمکی ایالات متحده در افغانستان به شکل جامع بازبینی شود. بخش بزرگ‌تر کمک ایالات متحده باید از طریق بودجه و سیستم‌های حکومتی و در داخل اقتصاد افغانستان به مصرف برسد. روی دولت‌سازی نیز باید بیش‌تر تمرکز شود. مورد افغانستان محدودیت‌های کمک‌های ایالات متحده در قرن 21 و ضرورت اصلاحات در سیاست کمکی ایالات متحده را نشان می‌دهد.