گزارشگر: هومن شمس
فدرالیسم از جمله بحثبرانگیزترین و حساسترین موضوعات سیاسی در افغانستان معاصر است. این نظم سیاسی در نزد گروهی از شهروندان راهی برای تقسیم عادلانهتر قدرت، کاهش تمرکزگرایی و تأمین حقوق اقوام و مناطق مختلف پنداشته میشود؛ اما برای برخی دیگر، تهدیدی علیه وحدت ملی و زمینهساز تجزیه و چندپارچگی کشور تلقی میشود. در سهدههی گذشته، هر بار که بحران سیاسی، بیاعتمادی قومی یا ناکامی حکومت مرکزی شدت گرفته، بحث فدرالیسم نیز دوباره به میدان آمده و واکنشهای تند و احساسی را، در میان مخالفان و موافقان آن برانگیخته است. موافقان این نظام، تمرکز قدرت در کابل، آن هم در شکل توزیع سنتی هژمونیک قوممحور را یکی از عوامل تاریخی بیعدالتی و انحصار میدانند، در حالی که مخالفان هشدار میدهند که در جامعهی شکننده و چندقومی افغانستان، چنین طرحی میتواند شکافهای سیاسی و قومی را عمیقتر کند. از همین رو، فدرالیسم در افغانستان تنها یک بحث حقوقی یا اداری نیست، بلکه موضوعی گرهخورده با تاریخ، هویت، قدرت و ترسهای سیاسی است؛ موضوعی که هنوز هم اجماع روشنی پیرامون آن وجود ندارد.
در این اواخر، سرور دانش، معاون پیشین ریاستجمهوری افغانستان و انوارالحق احدی، وزیر مالیه در دولت حامد کرزی و رییس پیشین حزب «افغانملت» نیز بر سر امکان و پیآمدهای تطبیق نظام فدرالیسم در کشور درگیر یک بحث فکری شده بودند.
دو طرف چه میگویند؟
انوارالحق احدی با دفاع از نظام «متمرکز» میگوید نظام سیاسی «فدرالیسم» در افغانستان یک «مصیبت بزرگ» است. در مقابل، سرور دانش نظام متمرکز را «عامل بحران» در افغانستان خوانده و فدرالیسم را راهحلی برای گذار از این وضعیت میداند.
احدی این اظهارات را در گفتوگو با عبدالغفور لیوال در برنامهی «سپلنه» تلویزیون افغانستان انترنشنال مطرح کرد. سپس سرور دانش، معاون پیشین ریاستجمهوری افغانستان نقد خود بر دیدگاههای انوارالحق احدی را در فیسبوک منتشر کرد که زمینهساز بحث بیشتری میان آنان شد.
فهم فدرالیسم در میان موافقان و مخالفان
بخشی از سخنان سرور دانش و انوارالحق احدی بر توانایی فهم فدرالیسم و تفهیم مزایا و معایب این نظام سیاسی در نزد موافقان و مخالفان آن اختصاص یافته است.
احدی میگوید کسانی که داعیهی فدرالیسم را مطرح میکنند با این نظام «آشنایی ندارند».
سرور دانش این ادعا را «توهینآمیز و غیرواقعی» خوانده است. دانش به کتابهای «جستاری دربارهی فدرالیسم» و «چرایی فدرالیسم در افغانستان»، آثار خودش اشاره کرده و گفته است که حامیان فدرالیسم اندیشههایشان را در قالب اسناد علمی و حقوقی تدوین کردهاند. حتا «مجمع فدرالخواهان افغانستان» را ایجاد کردهاند که یگانه راهحل منازعهی افغانستان را تغییر نظام سیاسی از متمرکز به سیستم فدرال میداند.
دانش نقصان فهم را بیشتر در اردوی مخالفان فدرالیسم میبیند و میگوید:
«در میان کسانی که مخالف فدرالیسم هستند، جز افرادی اندک، فهم و درک درست و دقیق از فدرالیسم ندارند و حتا برداشتهای غلط و نابجا از آن دارند و با ذهنیت قالبی و از پیش ساختهشده و بدون دقت و مطالعه، قضاوت میکنند و چه بسا برخی از آنان اصل فدرالیسم را جزء قلمرو ممنوعهی تفکر و یک اندیشهی انحرافی و خیانت به وطن یا تجزیه کشور میپندارند.»
امکان و پیآمدهای تطبیق فدرالیسم در افغانستان
محور اصلی بحث سرور دانش و انوارالحق احدی روی امکان و پیآمدهای تطبیق نظام فدرال در افغانستان است.
انوارالحق احدی در مصاحبهی خود در برنامهی «سپلنه» گفت: «فدرالیسم نهتنها یک راهحل نیست، بلکه یک مصیبت بزرگ است و مشکلات را بیشتر میگرداند. بهترین نظام برای افغانستان، نظام واحد متمرکز بر مبنای ناسیونالیسم مدنی است.»
او میگوید امکان تطبیق چنین نظم سیاسی (فدرالیسم) در افغانستان وجود ندارد، زیرا از نظر او نظام فدرال «پیچیده»، «پرهزینه»، و «از لحاظ عملی و اخلاقی غیرقابل تطبیق» است.
سرور دانش اما میگوید که پیچیدگی مفهوم سیاسی و حقوقی فدرالیسم به این معنا نیست که این نوع نظام سیاسی صرف بهدلیل پیچیدگی مفهومی خود، قابل فهم، قابل تطبیق و به نفع افغانستان نیست بلکه یک مصیبت بزرگ است.
در مورد هزینهبر بودن نظام فدرال نسبت به نظام متمرکز، احدی میگوید فدرالیسم با داشتن بوروکراسی حکومت سه سطحی (حکومت مرکزی، حکومت ایالتی و حکومت محلی)، برای افغانستان از نگاه مالی و اقتصادی بسیار گران تمام میشود و مردم افغانستان در شرایط کنونی که توان پرداخت مالیات به یک حکومت مرکزی را ندارند، چگونه هزینههای مالیاتی سه ساختار سیاسی را بپردازند.
سرور دانش اشارهی احدی به هزینهبر بودن نظام فدرال را «برحق» میداند ولی استدلال میکند که با توجه به «اهداف والا» و «نتایج مهم سیاسی، فرهنگی، اجتماعی و اخلاقی» فدرالیسم این هزینهها زیاد نیست. زیرا از نظر او، نظام فدرال دو امتیاز برجستهی «توزیع قدرت» و «مدیریت تنوع» را دارد که هزینههای مادی آن را توجیه میکند. بهگفتهی او، فدرالیسم با شاملسازی اقشار مختلف یک جامعهی متکثر در قدرت و پذیرش تنوع قومی، زبانی و مذهبی، ارزشهای انسانی همچون عدالت و برابری را بالا میبرد و عواطف و احساسات انسانی، همبستگی اجتماعی، احترام متقابل و همزیستی مسالمتآمیز بین شهروندان را تقویت میکند. در حالی که نظام متمرکز «باعث جنگهای داخلی میشود و اختلافات و کشمکشهای تند و دوامدار قومی، نژادی، زبانی و یا مذهبی را در پی دارد».
جغرافیا و جمعیت
در بخشی دیگر، انوارالحق احدی میگوید یکی از دلایلی که نظام فدرالیسم در افغانستان از لحاظ «عملی و اخلاقی» قابل تطبیق نیست، کوچک بودن جغرافیا و کم بودن نفوس کشور است.
بهباور او، فدرالیسم برای کشورهایی چون ایالات متحده امریکا، هند و روسیه مناسب است، نه کشور کوچک و کمجمعیتی چون افغانستان. از سویی هم از لحاظ عملی قابل تطبیق نیست چون جمعیت کشور «درهمتنیده» است. در هر ولایت اقوام مختلف زندگی میکنند و نمیتوان میان چنین جمعیت متنوعی مرز کشید. اگر مرزی کشیده شود، شبیه آنچه در هند بین هندوها و مسلمانان اتفاق افتاد، مهاجرتهای بزرگ درونکشوری رخ خواهد داد.
سرور دانش استدلال میکند که غیر از هند، امریکا و روسیه، مدلهای متفاوتی از نظام فدرال در جهان تجربه شده است. مثلا مالزیا با ۳۴ میلیون نفر نفوس (تقریبا برابر افغانستان)، استرالیا با ۲۷ میلیون، اتریش و امارات متحده عربی هر کدام با نُه میلیون، جزایر قمر با ۹۸۴ هزار و میکرونزی با حدود ۵۰۰ هزار نفر جمعیت هم بهصورت فدرال اداره میشود و ارتباطی با میزان ثروت و فقر یک مملکت ندارد.
انوارالحق احدی میگوید: «آن اوصاف بلندی را که دانش صاحب به فدرالیسم ارتباط میدهند در واقعیت ربط خاصی به فدرالیسم ندارد.» از نظر او، همین که ۲۵ تا ۳۰ کشور فدرال وجود دارد ولی ۱۴۰ تا ۱۵۰ حکومت دیگر جهان از جمله کشورهای اسکاندیناویا (دانمارک، سویدن و ناروی) همچنان متمرکز است، نشان میدهد که «حکومتداری خوب، عدالت، اشتراک شهروندان در مسائل عامه» ارتباطی به نوع نظام ندارد، بلکه رهبری یک حکومت میتوان آن را رقم بزند.
او در پاسخی به نقد دانش نوشته است که «فدرالیسم نه از لحاظ عدالت، نه از لحاظ کاهش تنش، نه از لحاظ حسن همبستگی و نه هم از بخش اشتراک مردم در امور عامه و سیاسی هیچ نوع برتری ندارد و حتا ممکن بسیاری کشورها با سیستم متمرکز در همهی این موارد برتر باشند».
شکل فدرالیسم و قومیت در افغانستان
هرباری که موضوع تغییر نظام سیاسی در افغانستان مطرح میشود، بحث قومیت نیز بهشدت بالا میگیرد.
رهبر پیشین حزب افغانملت که بهعنوان یکی از پیشگامان فکری «ناسیونالیسم افغانی» مطرح است و در گفتوگویی با سمیع مهدی در برنامهی «دیدار با تاریخ» تلویزیون آمو، بر حق طبیعی پشتونها برای داشتن یک نظام پشتونی دلخواهشان (متمرکز) تأکید کرد، ساختار فدرال را زمینهساز چندپارچهشدن کشور در ساختارهایی با جغرافیای قومی میداند.
احدی میگوید: «موضوع مهم در بحث من و نقد دانش صاحب، شکل فدرالیسم است. به عقیدهی من، فدرالیسم مبتنی بر تقسیم کشور براساس قوم، در جامعهی ملی ادغامشدهی افغانستان که افراد همهی اقوام در همهی شهرها و در اکثریت ولایات جانشین هستند، یک مصیبت کلان خواهد بود. زیرا که تقسیم اداری کشور براساس تراکم قومی به شکل شعوری باعث ناآرامی افراد دیگر اقوام در چندین ولایات خواهد شد و ممکن که منتج به مهاجرتهای کلان درونکشوری شود.»
اما سرور دانش تقسیمبندی ایالتهای فدرال براساس مرزبندی قومی را رد میکند و میگوید او و دیگر همفکرانش در مجمع فدرالخواهان افغانستان در پی چنین تقسیمبندی نیستند.
دانش نوشته است:
«اولین سؤال این است که چهکسی گفته که فدرالیسم را باید براساس مرزهای قومی ایجاد کنیم؟ یکی از نهادهایی که بهطور منظم در مورد فدرالیسم فعالیت و تلاش کرده مجمع فدرالخواهان افغانستان است. در این مجمع برعکس تصور قومیسازی فدرالیسم، ما به این نتیجه رسیدهایم که فدرالیسم مهمترین و مناسبترین استراتژی برای مقابله و مبارزه با قومگراییهای افراطی و هژمونی قومی است. فدرالیسیم برای دستیابی به عدالت است؛ عدالت برای همه؛ برای همهی اقوام بدون هیچ استثنا. ما تقسیمبندی ایالات را براساس جغرافیای موجود کشور و با ملاحظه سوابق تقسیمات اداری و معیارهای جغرافیایی، اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی پیشنهاد کردهایم. در هر ایالتی ممکن است اکثریت و اقلیت قومی وجود داشته باشد که اکنون هم در همهی ولایات چنین است، اما در هیچ ایالتی، هیچ گروه قومی از محل سکونت خود جابهجا نخواهد شد.»
احدی پرسیده که اگر بحران سیاسی فعلی افغانستان دلیل قومی دارد و فدرالیسم همچنان بدون مرزبندی قومی، ایالتهای مختلط تشکیل دهد، پس مشکل همچنان پابرجا باقی میماند.
احدی نوشته است: «دانش صاحب تشویش مهاجرتها را رد میکند و میگویند که فدرالیستها خواهان تقسیم کشور براساس قوم نیستند ولی معیار مشخصی برای تقسیم ارائه نمیکنند و اضافه میکنند که در تقسیم ولایات؛ ملحوظات قومی، جغرافیایی، اجتماعی، زبانی، فرهنگی و اقتصادی در نظر گرفته میشود. اما ذکر تعداد کثیری متحولها به احتمال غالب مانع ایجاد شاخصهای عملی میشود. دانش صاحب معیار واضح برای تقسیمات اداری کشور ندارد و پیشنهادشان مجهول است.»
سرور دانش نوشته است: «ما امروز یک واقعیت را باید بپذیریم که در افغانستان همواره تضاد قومی محور اصلی گروهبندیها، کشمکشها، شکافها و حتا منازعات و جنگها بوده است. به عبارت دیگر، ما بر این باوریم که تضاد اصلی در افغانستان تضاد قومی است، نه طبقاتی و نه مذهبی و ایدئولوژیک و یا حداقل به تعبیر استاد شهید مزاری: در افغانستان شعارها مذهبی است اما عملکردها نژادی و قومی! ما فدرالیسم را برای حل همین مشکل یعنی حل مشکل تضاد قومی پیشنهاد میکنیم و بر آن اصرار داریم، زیرا تا این تضاد حل نشود، افغانستان روی آرامش، صلح و ثبات را نخواهد دید.»
احدی چنین راهحلی را عملی نمیداند و میگوید: «اگر تضاد اصلی قومی باشد و قرار است که فدرالیسم این تضاد را حل کند، چطور ممکن است که تضاد قومی بدون عنصر قومی در فدرالیسم حل شود؟»
او افزوده است که «من وصل منطقی و عملی را بین فدرالیسم غیرقومی و حل “تضاد قومی” نمیبینم.»
در پاسخ، سرور دانش توضیح میدهد که مخالفت احدی و همفکران او با نظام فدرالیسم نهتنها ریشه در عدم فهم درست از نظام دارد بلکه بیشتر ناشی از «نگرانی پشتونها نسبت به ازدستدادن هژمونی قوم پشتون» است.
دانش به مقالهی «زوال پشتونها در افغانستان» استناد کرده که احدی در سال ۱۹۶۴ میلادی نوشته است: «اگر هدف، تقويت هويت اقليتها و تضعيف هويت پشتونی دولت افغان باشد، در آنصورت حساسيت پشتونها در مقابل فدرالیسم قابل درک خواهد بود.»
به نظر او، مخالفت پشتونها با فدرالیسم علت سیاسی دارد تا دلیل واقعی و عینی و حقوقی. دلیل مخالفت آنان با فدرالیسم این نیست که این نظام در ذات خود موفق نبوده و با شرایط افغانستان سازگار نیست، بلکه انگیزهی اصلی نگرانی از حفظ سلطهی قومی و هویت پشتونی دولت است. پشتونهای ما احساس میکنند که واقعا با فدرالیسم، هویت قومی مسلط آنان در دولت افغانستان تضعیف میشود.
دانش برداشت روشنفکران پشتون از فدرالیسم را نادرست میخواند و میگوید: «فدرالیسم، هرگز عامل تضعیف یک قوم یا تقویت قوم دیگر نیست. هدف اصلی فدرالیسم توزیع قدرت از مرکز به ولایات و مشارکت مردمان ولایات و اقوام در تصمیمگیری و مدیریت کشور و در نهایت تأمین حقوق همهی اقوام بهصورت عادلانه است. …اگر کسی با عدالت هم مشکل داشته باشد و عدالت را به زیان خود بداند این بحث دیگر است.»
به نظر دانش، یکی دیگر از دلایلی که پشتونها با فدرالیسم مخالفت دارند این است که این نظام با هژمونی قومی در تضاد است. فدرالیسم در جوامع چندقومی، متکی و مبتنی بر تکثر و تنوع است و هویت ملی را بر مبنای حفظ و احترام تفاوتها تعریف میکند و نه بر مبنای نمادهای یک قوم یا یک گروه خاص فرهنگی و زبانی.»
در جدال فکریای که ادامه خواهد یافت، احدی ادامهی این بحث را از حوصلهی نوشته خارج دانسته و خواستار اشتراک در یک بحث حضوری با سرور دانش شده است. اما آقای دانش هنوز در مورد بحث حضوری با احدی چیزی نگفته است.
